Bài khác: Ấn Độ - Chính sách đối ngoại yếu kém

THÔNG TẤN XÃ VIỆT NAM (Tài liệu tham khảo đặc biệt)
(Foreign Affairs, tháng 5-6/2013)

Trong thập kỷ qua, ít xu hướng thu hút sự chú ý của thế giới nhiều như cái gọi là sự trỗi dậy cửa phần còn lại, sự nổi lên kỳ diệu về kinh tế và chính trị của các nước lớn như Trung Quốc và Ấn Độ. Đặc biệt ở Mỹ, các nhà quan sát về Ấn Độ chỉ rõ nền kinh tế lớn và mở rộng nhanh chóng, dân số đông, và vũ khí hạt nhân của nước này là những dấu hiệu chứng tỏ sự vĩ đại sắp tới của nó.



Các nhà quan sát khác lo ngại về tốc độ trỗi dậy của Ấn Độ, phân vân liệu Niu Đêli có sống theo đúng tiềm năng của mình hay không, liệu cơ sở hạ tầng tồi tệ của nước này có sẽ gây trở ngại hay không, và liệu nước này có đủ mạnh để chống lại một Trung Quốc ngày càng đầy tham vọng hay không. Tuy nhiên, tất cả tranh luận sôi nổi này bỏ qua một thực tế đơn giản: bên trọng Ấn Độ, giới tinh hoa vạch chính sách đối ngoại lảng tránh bất cứ bàn luận nào về vị thế đang lên của nước này. Như một quan chức cấp cao đã làm việc về các mối quan hệ của Ấn Độ với các nước phương Tây gần đây đã nói với tác giả bài viết này: “Có một ý thức cuồng loạn, được sự khuyến khích của phương Tây, về sự trỗi dậy của Ấn Độ”. Một quan chức cấp cao trong Bộ Ngoại giao Ấn Độ nhắc lại tình cảm này: “Khi nào người Ấn Độ chúng ta nói về vấn đề đó? Chúng ta không nói gì cả”.

Điều gì lý giải cho sự thiếu nhất quán này? Như tác giả bài viết này nhận thấy thông qua một loạt cuộc phỏng vấn với các quan chức cấp cao trong chính phủ Ấn Độ, nhiều người trong số họ yêu cầu giấu tên, đó là kết quả của ba thực tế quan trọng đã không được chú ý nhiều ở phương Tây. Thứ nhất, những quyết định về chính sách ngoại giao của Niu Đêli thường mang tính chủ nghĩa cá nhân cao – phạm vi của các quan chức cao cấp chịu trách nhiệm về các lĩnh vực chính sách đặc biệt, chứ không phải các nhà vạch kế hoạch chiến lược ở cấp cao. Do đó, Ấn Độ hiếm khi can dự vào việc suy nghĩ dài hạn về các mục tiêu chính sách đối ngoại của mình, điều ngăn cản nước này giải thích về vai trò mà nước này định đóng trong các vấn đề toàn cầu. Thứ hai, các nhà hoạch định chính sách đối ngoại của Ấn Độ tránh những ảnh hưởng từ bên ngoài, như các tổ chức tư vấn, mà ở các nước khác tăng cường ý thức của chính phủ về vị thế của nước đó trên thế giới. Thứ ba, giới tinh hoa Ấn Độ lo sợ rằng khái niệm về sự trỗi dậy của nước này là sự tạo dựng của phương Tây, điều đã làm tăng thêm những mong muốn một cách phi thực tế về cả sự tăng trưởng kinh tế của Ấn Độ lẫn những cam kết quốc tế của nước này. Như một quan chức cấp cao có kinh nghiệm ở văn phòng thủ tướng nói, việc phương Tây gán cho Ấn Độ cái mác cường quốc đang trỗi dậy là một sợi “dây treo cổ chúng ta”. Trái lại, các nhà lãnh đạo chính trị và các nhà trí thức Trung Quốc chú ý nhiều tới sự quảng cáo rùm beng của quốc tế xung quanh sự nổi lên của nước họ, và các tổ chức tư vấn và các phương tiện truyền thông của Trung Quốc thường tìm cách định hình và ứng phó với sự luận bản này.

Thái độ khó chịu của Ấn Độ về việc bị gán cho cái mác là cường quốc đang trỗi dậy hắn sẽ làm giảm bớt những tham vọng của Oasinhtơn về mối quan hệ đối tác của mình với Niu Đêli. Ấn Độ có thể được thuyết phục đóng một vai trò quốc tế trong các khu vực, nơi những lợi ích hạn hẹp của nước này đang bị đe dọa, nhưng nước này sẽ không tích cực hưởng ứng những lời kêu gọi trừu tượng muốn nước này đảm nhận thêm trách nhiệm toàn cầu

Những chiến thuật không có chiến lược
Nói chung, ba cơ quan trong chính phủ Ấn Độ làm việc cùng nhau để hoạch định chính sách đối ngoại: Văn phòng thủ tướng; Hội đồng An ninh Quốc gia, do một cố vấn an ninh quốc gia đầy quyền lực lãnh đạo; và Bộ Ngoại giao. Văn phòng thủ tướng được coi là chiếc ghế quyền lực tối thượng, và các nhà hoạch định chính sách đối ngoại khác xoay xở để tiếp cận nó. Tuy nhiên, một nhân tố vượt qua cả ba cơ quan này. Cả ba cơ quan này và các vị trí cao cấp nhất của chúng do các viên chức đối ngoại của Ấn Độ đảm trách. Việc hiểu rõ cơ cấu của Cơ quan Đối ngoại và vai trò của các viên chức của nó là thiết yếu để giải thích lý do tại sao sự trỗi dậy của Ấn Độ thu hút sự chú ý ở Niu Yoóc nhiều hơn ở Niu Đêli.

Cơ quan dân chính của Ấn Độ do chính phủ Anh thành lập vào thế kỷ 19 để giúp đỡ cai quản đế chế thuộc địa rộng lớn của mình. Được biết đến như là “khuôn sắt” của sự cai trị của Anh ở tiểu lục địa này, cơ quan dân chính này vẫn được Ấn Độ duy trì sau khi nước này giành độc lập năm 1947. Cơ quan này hiện nay vẫn có uy tín cao: các quan chức mới được lựa chọn thông qua một cuộc kiểm tra cạnh tranh của cơ quan dân chính và được phân bổ về các bộ phận khác nhau dựa trên sự xếp hạng của họ. Cơ quan Đối ngoại là một trong những thể chế tinh hoa nhất của Ấn Độ, nghe nói chỉ nhận số người tuyển dụng với tỉ lệ chỉ là 0,01%. Không giống như đội ngũ ngoại giao ở Trung Quốc, chẳng hạn, trong đó các quan chức được tuyển dụng theo nhu cầu, một số lượng cố định người Ấn Độ được nhận vào Cơ quan Đối ngoại mỗi năm. Và không giống như ở Mỹ, ở Ấn Độ, các công việc quan trọng nhất là hoạch định chính sách đối ngoại và làm đại sứ thường do các viên chức chuyên nghiệp đảm nhận chứ không phải những người được bổ nhiệm mang tính chính trị.

Một khi họ vượt qua được quá trình tuyển chọn khắt khe để được thu nhận, các viên chức đối ngoại tiếp tục phục vụ như các nhà cố vấn then chốt trong văn phòng thủ tướng, trong Hội đồng An ninh Quốc gia, và Bộ ngoại giao. Họ còn có xu hướng nắm giữ các chức vụ đầy quyền lực nhất trong các cơ quan này: thư ký ngoại giao, người đứng đầu về hành chính của bộ ngoại giao, luôn là một viên chức đối ngoại. Và 3 trong 4 người đã giữ chức vụ cố vấn an ninh quốc gia từ khi vị trí này được lập ra năm 1998, trong đó có người đương nhiệm hiện nay, Shivshankar Menon, đều là các viên chức ngoại vụ.

Vai trò đầy quyền lực của Cơ quan Đối ngoại Ấn Độ tạo ra một quá trình vạch quyết định mang tính chủ nghĩa cá nhân cao. Vì các viên chức đối ngoại được coi là tinh hoa của Ấn Độ và được đào tạo sâu rộng, mỗi người trong số họ được coi là có khả năng nắm giữ quyền lực rộng lớn. Còn nữa, những chính sách thu nhận nhân sự riêng của cơ quan này có nghĩa là một nhóm nhỏ viên chức phải đảm nhận phần lớn trách nhiệm. Ngoài vai trò cố vấn của họ, họ có quyền đáng kể trong việc hoạch định chính sách. Quyền tự chủ này, đến lượt nó, có nghĩa là Niu Đêli có rất ít tư duy tập thể về các mục tiêu chính sách đối ngoại dài hạn của mình, vì phần lớn việc vạch kế hoạch chiến lược diễn ra trong chính phủ được thực hiện ở cấp cá nhân.
Các cuộc phóng vấn của tác giả bài viết này với các quan chức cấp cao nhất cho thấy có rất ít, nếu có đi chăng nữa, đường lối chỉ đạo từ trên xuống về việc hoạch định chính sách đối ngoại của Ấn Độ. Quan chức cấp cao đã giao thiệp với các nước phương Tây nói với tác giả bài viết này:

“Chúng tôi rất linh hoạt và tự chủ trong việc định hình chính sách trên cơ sở từng ngày trong khuôn khổ chính sách bao trùm”. Bị thúc ép giải thích khuôn khổ đó, quan chức này nói: “Nó không được viết ra ở bất cứ đâu hoặc chính thức hóa … Nó được thể hiện trong các bài phát biểu và những tuyên bố của nghị viện”. Sau một chút ngập ngừng, quan chức này đã cười thừa nhận: “Nhưng điều tệ hại này cũng do chúng tôi viết ra”, ám chỉ các viên chức đối ngoại.

Vài đại sứ đương chức và cựu đại sứ khẳng định tình hình này, nhấn mạnh tình trạng thiếu việc vạch kế hoạch từ trên xuống. Một đại sứ có quan hệ thân thiết với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia nói về vấn đề đó theo cách này: “ Người ta đề ra các mục tiêu riêng của mình, được nhiều người hưởng ứng và có tác động. Nhưng sẽ hay hơn nếu đôi khi có sự chỉ đạo”. Một cựu đại sứ ở một số nước châu Âu đồng tình nói: “Tôi có thể không bao giờ tìm được bất cứ sự chỉ đạo nào hoặc bất cứ văn bản nào từ Cơ quan Đối ngoại nói cho tôi biết thái độ lâu dài của Ấn Độ nên là như thế nào đối với nước X nào đó. Các lập trường đều là đặc quyền của cá nhân đại sứ”. Một cựu đại sứ khác nói chi tiết: “Tôi hoàn toàn có quyền tự chủ với tư cách là một đại sứ. Không có sự chỉ dẫn nào từ (văn phòng thủ tướng), ngay cả trong các trường hợp các nước lớn. Tôi phải đưa ra những quyết định dựa trên trực giác. Đôi khi tôi nhận được những chỉ thị rất, rất chung chung. Nhưng tôi đã vi phạm gần như tất cả những chỉ thị đó. Thủ tướng là người tính khí thất thường đã nói với tôi rằng về chính trị đó là sự tự sát và rằng nếu điều đó được đưa công khai, ông sẽ tuyệt giao với tôi. Việc tôi làm đúng có nhiều điều liên quan đến may mắn”.

Các viên chức ngoại giao Ấn Độ không chỉ có quyền lực to lớn; họ còn gần như được quyền nặc danh hành động. Chịu trách nhiệm cuối cùng về những quyết định của họ là các nhân vật chính trị phụ trách: thủ tướng và Bộ trưởng ngoại giao. Họ phải chơi một ván bài khôn khéo thuyết phục ban lãnh đạo chính trị chấp nhận những quyết định của họ, dẫn đến quá trình hoạch định chính sách từ dưới lên. Như Jaswant Singh, Cựu Bộ trưởng Ngoại giao, giải thích: “Nếu một bộ trưởng ngoại giao có những kỹ năng để có được sự tôn trọng của các viên chức (bộ ngoại giao), ông ấy sẽ phải hoạch định chính sách và thực thi nó. Nếu không, chính các công chức là người hoạch định chính sách, và bộ trưởng chỉ là bù nhìn”

Việc thiếu chỉ thị từ trên xuống này có nghĩa là việc vạch kế hoạch dài hạn gần như là không thể. Nhiều trong số các quan chức mà tác giả bài viết này đã phỏng vấn đều khẳng định rằng Ân Độ không đưa ra các văn kiện trong nước hay sách trắng về chiến lược lớn. Hơn nữa, các đại sứ mới được bổ nhiệm được nhận những đường lối chỉ đạo rất lỏng lẻo và ít thông tin cơ bản về các khu vực mà họ chịu trách nhiệm, và họ không được yêu cầu viết báo cáo về các mục tiêu của họ.

Các nhân tố nữa góp phần gây ra tình trạng thiếu việc vạch kế hoạch dài hạn. Các chính sách thu nhận nhân sự riêng của Cơ quan Đối ngoại khiến cho Niu Đêli thiếu nhân sự trong lĩnh vực đó, và các viên chức ngoại giao chịu gánh nặng quá sức có ít thời gian hoặc thiên hướng tư duy chiến lược. Như một đại sứ có các mối quan hệ với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia nói với tác giả bài viết này: “Thật khó để người ta tập trung vào một chiến lược dài hạn vì họ giải quyết theo lối tư duy hàng ngày”. Các quan chức ở cả bộ ngoại giao lẫn văn phòng thủ tướng miêu tả vai trò của họ là thường bao gồm hoặc là chữa cháy hoặc sa vào việc làm vô vị, và họ bày tỏ những lo ngại về tình trạng thiếu nhân sự. Hơn nữa, hai vụ trong bộ ngoại giao được cho là điều hành chiến lược hóa lâu dài, Vụ Chính sách, Kế hoạch và Nghiên cứu và Vụ ngoại giao công, được dư luận rộng rãi coi là thiếu ảnh hưởng.

Việc thiếu tư duy chiến lược lớn trong bộ máy hoạch định chính sách đối ngoại của Ấn Độ được gia tăng bởi việc thiếu các tổ chức tư vấn có ảnh hưởng ở nước này. Không chỉ thiếu nhân sự của Cơ quan Đối ngoại, mà các viên chức của cơ quan này không nhờ cậy đến các thể chế bên ngoài để nghiên cứu và phân tích sâu về lập trường của nước này. Trái lại, các nhà hoạch định chính sách đối ngoại Mỹ có thể chờ đợi sự hướng dẫn chiến lược từ một loạt rộng rãi các tổ chức bổ sung cho việc vạch kế hoạch dài hạn diễn ra bên trong chính phủ. Nhưng ở Ấn Độ, có rất ít thể chế nghiên cứu theo hướng chính sách chú trọng vào các mối quan hệ quốc tế. Các thể chế làm việc đó thường là các tổ chức tư nhân được các công ty lớn tài trợ, do đó không tránh khỏi họ chủ yếu chú trọng vào các vấn đề thương mại. Ngay cả khi các tố chức tư vấn của Ấn Độ sử dụng các viên chức ngoại giao và các đại sứ về hưu – những người thường tiếp cận với các quan chức chính phủ cao cấp – họ vẫn không được chính phủ coi là các nguồn cố vấn có lợi. Đây là sự thật ngay cả đối với các tổ chức tư vấn nổi tiếng nhất của Ấn Độ, bao gồm Trung tâm Nghiên cứu Chính sách, sử dụng các chuyên gia hạng nhất, và Bộ Quốc phòng – tài trợ cho Viện Nghiên cứu và Phân tích Quốc phòng.

Khi được hỏi liệu các nhà hoạch định chính sách có bao giờ tham kiến các tổ chức tư vấn không, quan chức cấp cao người đã có kinh nghiệm làm việc với các nước phương Tây đáp: “Điều này khác hẳn với Mỹ … Đôi khi tôi nói chuyện với các cá nhân (thuộc các tổ chức tư vấn) nhưng với tư cách cá nhân – vấn đề là các tổ chức tư vấn không có nhiều thông tin hoặc quyền tiếp cận với thông tin của chính phủ”. Quan chức khác đã làm việc trong bộ ngoại giao tuyên bố tương tự: “Chúng tôi vẫn chưa có hình thức tư vấn của giới trí thức. Chúng tôi thừa nhận rằng chúng tôi không thể trở thành một siêu cường mà không có nó”. Việc thiếu sự tư vấn này trái ngược hắn với tình hình ở Trung Quốc, nơi mối quan hệ tương tác thường xuyên giữa chính phủ, các nhà trí thức, và các tổ chức tư vấn dẫn đến các cuộc tranh luận sôi nổi về những kết quả trong nước và quốc tế của sự trỗi dậy của nước này.

Các nước khao khát vị thế nước lớn thường nhìn quá những thách thức chiến thuật, hình dung một thế giới phù hợp tốt nhất với những lợi ích của họ, và phấn đấu làm cho tầm nhìn đó trở thành thực tế. Vấn đề đối với Niu Đêli là bộ máy hoạch định chính sách đối ngoại của nước này chưa được thiết kế để làm việc đó. Việc Ấn Độ thiếu khả năng phát triển những chiến lược dài hạn từ trên xuống có nghĩa là nước này không thể xem xét một cách có hệ thống những tác động của sức mạnh đang gia tăng của mình. Chừng nào điều này vẫn là một vấn đề, nước này sẽ không đóng vai trò trong các vấn đề toàn cầu mà nhiều người mong đợi.

Ván bài những sự mong đợi
Mặc dù có thể làm cho các quan chức Ấn Độ hãnh diện, sự luận bàn quốc tế về sự trỗi dậy của Ấn Độ cũng khiến cho họ cảm thấy cảm thấy hết sức khó chịu. Điều này là vì nó có nguy cơ làm tăng thêm những mong đợi – về việc nền kinh tế của Ấn Độ tăng trưởng với tốc độ mà đơn thuần không thể đạt được và Niu Đêli đảm nhận vai trò lãnh đạo quốc tế mà nước này không muốn.

Một số quan chức mà tác giả bài viết này phỏng vấn đã đề cập đến sự thất bại hoàn toàn của chiến dịch “Ấn Độ tỏa sáng” năm 2004 của đảng Bharatiya Janata Party (BJP) như một ví dụ về trách nhiệm pháp lý này. Trong cuộc bầu cử toàn quốc năm 2004, BJP cầm quyền đã vận động dựa trên những thành công của nền kinh tế Ấn Độ, gần như làm ngơ trước những chật vật hàng ngày của đa số người dân không tiếp cận được những dịch vụ cơ bản. Sự chỉ trích BJP sau đó là một câu chuyện có tính khuyên răn đối với các nhà lãnh đạo Ấn Độ về việc thúc đẩy hấp tấp sự nổi lên của đất nước của họ. Hiện nay, như một đại sứ thân cận với văn phòng cố vấn an ninh quốc gia đã chỉ rõ: “Thủ tướng không có một bài phát biểu nào nói về sự trỗi dậy của Ấn Độ mà không nói về việc (cần phải) tăng trưởng”. Để thành công, các nhà chính trị Ấn Độ cần dành thêm thời gian để tập trung vào các vấn đề trong nước và nền kinh tế nhiều hơn vào việc quảng bá cho ảnh hưởng của chính sách đối ngoại của họ.

Sự thận trọng của Niu Đêli về những mong đợi đang gia tăng bị trói buộc với nỗi sợ hãi rằng một Ấn Độ đang tăng trưởng có thể phải gánh vác những trách nhiệm tương xứng với sức mạnh của mình. Các quan chức làm việc với bộ ngoại giao và văn phòng thủ tướng đã nói với tác giả bài viết này rằng điều bất lợi của sự luận bàn quốc tế về sự trỗi dậy của Ấn Độ là phương Tây, đặc biệt là Mỹ, có thể gây sức ép buộc Ấn Độ phải tăng cường những cam kết toàn cầu của mình. Ấn Độ có thể phải từ bỏ vị thế của mình là nước đang phát triển và có thể buộc phải đưa ra những nhượng bộ về các vấn đề môi trường, như hạn chế lượng khí thải cácbon, và về lĩnh vực thương mại, như mở cửa hơn nữa thị trường của Ấn Độ cho các mặt hàng xuất khẩu của Mỹ. Ấn Độ chưa suy nghĩ đủ thấu đáo xem ảnh hưởng đang gia tăng của nước này sẽ có ý nghĩa gì trong việc đảm nhận vai trò lãnh đạo toàn cầu.

Thực tế này có ý nghĩa đáng kể đối với chính sách đối ngoại của Niu Đêli, và các nước khác cần tính đến điều này khi họ xem xét việc tiếp cận Ấn Độ như thế nào. Việc Ấn Độ không hài lòng với ý kiến cho rằng nước lớn chịu trách nhiệm lớn có nghĩa là Mỹ và các nước phương Tây khác phải thận trọng về việc yêu cầu Ấn Độ đảm nhận một vai trò quốc tế lớn hơn. Niu Đêli không có khả năng đi đầu về vấn đề biến đổi khí hậu hoặc hỗ trợ các hoạt động can thiệp nhân đạo đầy tham vọng. Nước này cũng sẽ không hăng hái ký cam kết về những nỗ lực nhằm giảm bớt những rào cản đối với thương mại toàn cầu – suy cho cùng, Ấn Độ vẫn tự coi mình là nước đang phát triển cần dựa vào sự bảo hộ mậu dịch để nuôi dưỡng các ngành công nghiệp non trẻ của mình. Và bất chấp các mối quan hệ căng thẳng của Ấn Độ với Trung Quốc và lòng tự hào là một nước dân chủ, Niu Đêli sẽ cảnh giác với những nỗ lực của Oasinhtơn nhằm áp đặt cho Ấn Độ vị thế và những gánh nặng hành động như một đối trọng tự do với một Trung Quốc độc đoán.


Tư duy chiến lược của Niu Đêli có thể được tăng cường bởi việc mở rộng theo đề nghị gần đây của Cơ quan Đối ngoại Ấn Độ, số lượng các tổ chức tư vấn của Ấn Độ đang gia tăng, và sự quan tâm ngày càng tăng của cộng đồng người Ấn Độ di cư – mà đã tiến tới đóng vai trò lớn hơn trong hoạt động ngoại giao kinh tế của Niu Đêli – đến chính sách đối ngoại của Ấn Độ. Đồng thời, nếu phương Tây muốn Ấn Độ đóng một vai trò quốc tế lớn hơn, phương Tây cần đưa ra cho nước này những khuyến khích cụ thể và những bảo đảm rằng các cuộc thảo luận về sự trỗi dậy của nước này không đơn giản là những lý do để buộc nước này phải đưa ra những nhượng bộ. Chẳng hạn, bằng cách ủng hộ mong muốn lâu dài của Ấn Độ gia nhập Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc với tư cách là thành viên thường trực, cộng đồng quốc tế có thể đánh tín hiệu rằng nó muốn vừa trao quyền cho Ấn Độ vừa dành cho nước này một tiếng nói lớn hơn trong các vấn đề quốc tế. Ấn Độ cuối cùng có thể nhận thấy rằng mặc dù việc lãnh đạo toàn cầu có thể là một gánh nặng, nước này cũng có những lợi ích của mình.

Nguồn: Basam