Về quyền sở hữu đất đai trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Tạp Chí Cộng Sản
6-3-13

Bài này đã bị rút xuống // Bài này đã bị rút xuống // Bài này đã bị rút xuống

Về quyền sở hữu đất đai trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Nguyễn Thị Cúc

TCCSĐT – Trong quá trình đưa Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ra thảo luận và lấy ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, vấn đề sở hữu đất đai là một nội dung quan trọng, được người dân đặc biệt quan tâm.
Về khái niệm sở hữu
Sở hữu là một phạm trù kinh tế – chính trị cơ bản, chỉ mối quan hệ giữa người với người trong việc chiếm dụng của cải. Nó đồng thời là một hình thức xã hội của sự chiếm hữu của cải và được luật hóa thành quyền sở hữu, được thực hiện theo một cơ chế nhất định gọi là chế độ sở hữu. Quyền sở hữu bao gồm ba quyền sau: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Ba quyền này có thể do chủ sở hữu thực hiện hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện. Người ủy quyền và người được ủy quyền phải thống nhất ý chí với nhau, nếu vượt quyền thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật hoặc theo thỏa thuận.
Trong quá trình thảo luận toàn dân đối với Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, vấn đề sở hữu đất đai là một nội dung quan trọng, được người dân quan tâm. Bởi vì, đất đai là tư liệu sản xuất quan trọng của người nông dân, là đầu vào của quá trình sản xuất và dịch vụ. Chế định đất đai luôn được ghi nhận trong các bản hiến pháp của nước ta. Tuy nhiên, mỗi giai đoạn lịch sử, Hiến pháp và pháp luật Việt Nam quy định chủ thể, khách thể, nội dung của quyền sở hữu đất đai khác nhau.
Quyền sở hữu đất đai qua các bản hiến pháp Việt Nam
Điều 12 Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Tài sản được quan niệm gồm động sản và bất động sản. Như vậy, quyền tư hữu về tài sản như một quyền tự nhiên của con người, được Nhà nước công nhận và bảo vệ bằng Hiến pháp.
Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1959 quy định: “Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu ruộng đất và tư liệu sản xuất của nông dân”. Và chỉ có “đất hoang” mới coi là sở hữu toàn dân (Điều 14 Hiến pháp năm 1959).
Sau khi thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 và tiếp đó Hiến pháp năm 1992 công bố tất cả “đất đai là sở hữu toàn dân” ( Điều 17 Hiến pháp năm 1992).
Nếu như Hiến pháp năm 1959 ghi nhận sở hữu riêng là quyền cơ bản của công dân thì ở Hiến pháp năm 1980, điều này không còn được thừa nhận. Nhà nước không công nhận sự tồn tại của sở hữu tư nhân và các thành phần kinh tế tương ứng, mà đặt trọng tâm vấn đề sở hữu toàn dân, đặc biệt là đối với các tư liệu sản xuất, các nguồn tài nguyên chính yếu của quốc gia; chính thức mở đầu cho việc xác lập đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Theo đó, việc cụ thể hóa quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được thể hiện trong Luật Đất đai năm 1987, đã đạt được nhiều tiến bộ, mang tính đột phá. Nhờ đó, hiệu quả sử dụng đất ngày càng được nâng cao. Tuy Hiến pháp không quy định cá nhân, hộ gia đình có quyền sở hữu về đất đai nhưng có quyền sử dụng, khai thác, chuyển nhượng tài sản trên đất của mình. Nếu trên đất không có tài sản thì không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất, kể cả việc thừa kế quyền sử dụng đất. Trên thực tế, thời kỳ này, cùng với chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa ở miền Nam, đưa cá nhân, hộ gia đình làm ăn riêng lẻ vào tập đoàn sản xuất và hợp tác xã, Nhà nước giao đất cho hợp tác xã và các tập đoàn sản xuất, nên các giao dịch dân sự về đất đai hầu như bị coi ngoài khuôn khổ pháp luật. Tài sản mà các hộ gia đình có quyền sở hữu cũng chủ yếu là tư liệu tiêu dùng, các giao dịch dân sự trong thời kỳ này chủ yếu là giải quyết nhu cầu thiết yếu hằng ngày của cá nhân và gia đình của họ.
Hiến pháp năm 1992 là bản Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Hiến pháp năm 1992 quy định: Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng. Nhà nước tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, gồm kinh tế nhà nước, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, tiểu chủ, kinh tế tư bản nhà nước và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phát huy mọi tiềm năng của mình để phát triển dưới nhiều hình thức khác nhau.
Việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã tạo cơ sở pháp lý thu hút sự tham gia của người dân vào các hoạt động kinh tế, khuyến khích công dân làm giàu chính đáng bằng khả năng của mỗi người trên cơ sở định hướng của Nhà nước.
Hiến pháp năm 1992 đã khôi phục lại phạm vi và đối tượng quyền sở hữu của công dân, phù hợp với chính sách kinh tế mới và quy định về quyền tự do kinh doanh của công dân: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác”; đối với đất được Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và 18 của Hiến pháp năm 1992, Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân.
Như vậy, qua các quy định trên, phạm vi quyền sở hữu của công dân ngày càng được mở rộng, nhất là quyền sở hữu đối với tư liệu sản xuất nói chung và quyền sử dụng đất đai nói riêng, điều mà Hiến pháp năm 1980 đã không thừa nhận. Nhà nước cho phép cá nhân, hộ gia đình thực hiện các quyền khai thác, sử dụng, chuyển nhượng, cho thuê, đổi, thừa kế quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất được Nhà nước thừa nhận là hàng hoá có giá trị kinh tế đặc biệt quan trọng của cá nhân, hộ gia đình và các chủ thể khác. Khi không còn nhu cầu sử dụng đất thì cá nhân, hộ gia đình có quyền chuyển nhượng, cho, tặng, để lại thừa kế. Vì vậy, người dân sẽ an tâm lao động sản xuất trên đất được Nhà nước giao hoặc được chuyển nhượng quyền sử dụng. Ngoài quyền sử dụng đất, Hiến pháp còn chỉ rõ: công dân có quyền tham gia vào nhiều loại hình kinh doanh khác nhau, ngoài tư liệu sản xuất thì việc đóng góp vốn dưới hình thức như tiền, vàng, mua cổ phiếu, trái phiếu… cũng nằm trong phạm vi quyền sở hữu của công dân.
Hiến pháp năm 1992 đã công nhận quyền sở hữu riêng của công dân. Đây là chủ trương đúng đắn, phù hợp với đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Theo đó, tài sản hợp pháp thuộc hình thức sở hữu tư nhân không bị hạn chế về số lượng, giá trị, được bảo vệ bằng nhiều biện pháp khác nhau, như: công dân có quyền yêu cầu tòa án, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khác buộc người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu phải trả lại tài sản và yêu cầu bồi thường thiệt hại…
Hiến pháp năm 1992 đã thể chế hóa đường lối của Đảng về phát triển nền kinh tế thị trường với nhiều hình thức sở hữu: sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng. Trên cơ sở đó, các hình thức sở hữu hỗn hợp, đan xen cũng được hình thành, đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển kinh tế thị trường ở nước ta. Đặc biệt, chế định sở hữu toàn dân đối với đất đai theo quy định của Hiến pháp năm 1992 đã được thể chế bằng Luật Đất đai năm 2003.
Qua hai mươi năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, thì chế định sở hữu toàn dân nói chung và sở hữu toàn dân về đất đai đã bộc lộ một số hạn chế, và nếu Hiến pháp lần này không thay đổi thì chính chế định “sở hữu toàn dân” sẽ không còn là động lực thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
Bất cập của chế định pháp lý “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”
Khái niệm sở hữu toàn dân được quy định trong Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 2003, trong khi đó Luật Dân sự năm 2005 lại quy định, đất đai thuộc sở hữu nhà nước. Hai khái niệm này là khác nhau về chủ thể, nhưng trên thực tế nhiều người lại hiểu là một. Về mặt pháp lý, khái niệm sở hữu toàn dân là không rõ ràng về mặt chủ thể, khách thể và nội dung của quyền sở hữu. Khái niệm sở hữu toàn dân không phải là khái niệm pháp lý, cũng không phải là khái niệm kinh tế, mà là khái niệm mang tính chính trị. Khái niệm không rõ ràng dễ dẫn đến sự lạm quyền của một số cán bộ nhà nước, dẫn đến lãng phí nguồn lực đất đai của người sử dụng đất.
Quy định về sở hữu toàn dân đối với đất đai chưa được cụ thể hóa một cách đầy đủ, chưa làm rõ được quyền của “toàn dân” với tư cách là chủ sở hữu. Trên thực tế, các quy định hiện hành của Hiến pháp chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất; lợi ích của Nhà nước với người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng, dẫn đến việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn nhiều; tình hình khiếu nại, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp.
Theo tổng kết của ngành Thanh tra, thì khiếu kiện đất đai chiếm tới 70 – 80% trong tổng số khiếu kiện, nguyên nhân là do thu hồi đất trên quy mô lớn, đền bù giá rẻ, nông dân mất tư liệu sản xuất, con cái của họ không có việc làm, dễ sa vào tệ nạn xã hội.
Quy định về chế độ sở hữu toàn dân đối với tất cả các loại đất là không phù hợp với thông lệ quốc tế, cản trở sự phát triển của dân tộc theo dòng chảy tiến bộ của nhân loại.
Một số kiến nghị đối với Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992
Tình hình trong nước và quốc tế đã thay đổi so với 20 năm trở về trước, bởi vậy muốn Việt Nam phát triển, sử dụng tối đa được lợi thế cạnh tranh của mình là phát triển một nền kinh tế nông nghiệp hiện đại, bền vững, thì các cấp, các ngành, người dân phải thay đổi tư duy về quyền sở hữu, đặc biệt quyền sở hữu đất nông nghiệp.
Nhằm thể chế hóa các mục tiêu, định hướng phát triển được xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (gọi tắt là Cương lĩnh 2011), việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về vấn đề sở hữu nói chung và sở hữu đất đai nói riêng là vấn đề cấp thiết.
Về thể chế kinh tế, cần quán triệt quan điểm của Đảng về nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được xác định trong Cương lĩnh 2011 là: nước ta có nền kinh tế phát triển cao, dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại và quan hệ sản xuất tiến bộ phù hợp, với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, hình thức tổ chức kinh doanh và phân phối, bởi vậy, Hiến pháp sửa đổi, bổ sung lần này nên đa dạng hóa hình thức sở hữu đất đai, theo đó, đất nông nghiệp nên thuộc sở hữu của nông dân.
Hiến pháp cần làm rõ nội hàm của từng hình thức sở hữu; phân định rõ quyền của người sở hữu, người sử dụng và quyền quản lý của Nhà nước trong nền kinh tế; đồng thời, thể hiện thái độ của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về các loại sở hữu, trong đó có sở hữu tư nhân về đất đai.
Dự thảo sửa đổi Hiến pháp cần tiếp tục khẳng định hình thức sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất công cộng, đất rừng nguyên sinh, tài nguyên dưới lòng đất và tài nguyên khác. Loại tài sản này nên giao cho Cục Công sản quản lý. Đối với sở hữu tư nhân, Dự thảo cần quy định việc tôn trọng và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân trên cơ sở kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1946.
Quyền sở hữu tư nhân về đất đai không ảnh hưởng đến quyền thống nhất quản lý của Nhà nước, đặc biệt là trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất. Quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai chỉ cản trở Nhà nước, cơ quan nhà nước và các nhà đầu tư trong việc thu hồi đất một cách độc đoán, đơn phương.
Quy định về sở hữu tư nhân, trước hết là đất nông nghiệp sẽ tạo điều kiện cho người dân yên tâm đầu tư lâu dài trên đất của mình, tạo công ăn việc làm cho các thành viên của gia đình và cho xã hội.
Công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai là phù hợp với xu hướng của thời đại, phù hợp với Điều 17 của Tuyên ngôn Nhân quyền Liên hợp quốc ngày 10-12-1948: “Ai cũng có quyền sở hữu, riêng tư hoặc hùn vốn với người khác. Không ai có thể bị tước đoạt tài sản một cách độc đoán”. Đất đai là tài sản của quốc gia, đồng thời cũng là tài sản của mỗi gia đình, cá nhân do mồ hôi, công sức của họ tạo lập nên. Bởi vậy, pháp luật cần bảo hộ quyền tài sản chính đáng đó. Không ai có quyền tước đoạt hoặc thu hồi tài sản một cách độc đoán, đơn phương.
Sở hữu tư nhân, đặc biệt đối với đất nông nghiệp cũng có nghĩa là thực hiện mục tiêu của cách mạng dân tộc Việt Nam là bảo đảm nguyên tắc “người cày có ruộng”, khi mà 70% dân số nước ta sinh sống ở nông thôn và liên quan tới nghề nông. Nếu đất nông nghiệp thuộc sở hữu tư nhân thì không cần quy định thời hạn sử dụng đất nữa. Sở hữu tư nhân là lâu dài, ổn định.
Thay cho lời kết, xin trích lời của GS, TS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường nhận định rằng: “Việt Nam cần lựa chọn chế độ sở hữu phù hợp với đất đai trong giai đoạn hiện nay”. Bài viết với tựa đề “Sở hữu tư nhân về đất đai là tất yếu” trên báo điện tử Saigon Tiếp Thị ngày 19-03-2011./.
PGS, TS. Trần Thị Cúc – Học viện Hành chính